El impuesto municipal de plusvalía y el tribunal constitucional

El pasado viernes, la prensa generalista titulaba con expresiones tales como “El Tribunal Constitucional tumba el Impuesto de Plusvalía” y similares. Como ocurre en ocasiones, exageraba, porque ni el TC ha tumbado nada, ni ha declarado inconstitucional el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IITVNU), más conocido como Plusvalía Municipal. Sin embargo, la Sentencia de 16 de febrero de 2017 –a la que se referían los titulares- es verdaderamente relevante y abre el camino a nuevas declaraciones aún más significativas.

El Tribunal Constitucional en Pleno dictó una sentencia el pasado jueves 16 de febrero, en la que declaró inconstitucionales y nulos tres apartados concretos de la Norma Foral 16/1989, del IIVTNU del Territorio Histórico de Guipúzcoa, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor.

Aunque la Sentencia se refiere exclusivamente a la Norma Foral de Guipúzcoa, resulta muy relevante por cuanto los preceptos que anula son idénticos a otros preceptos equivalentes contenidos en la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aplicable en todo el resto del territorio nacional. Por tanto, es cuestión de tiempo que el Tribunal termine pronunciándose con respecto a la Ley de Haciendas Locales en el mismo sentido en que lo ha hecho con respecto a la Norma Foral.

El TC insiste especialmente en dejar claro que el IIVTNU no es, con carácter general, contrario a la Constitución. Por tanto, no puede decirse que el impuesto haya sido tumbado. Solo es inconstitucional en aquellos supuestos en que somete a tributación actos o hechos en los que no se ha producido un incremento real del valor de los terrenos.

El IIVTNU es un tributo que grava el incremento del valor de los terrenos urbanos, que se pone de manifiesto cuando cambia la titularidad de los inmuebles, dentro de un determinado período de tiempo.

Varias notas caracterizan este impuesto:

• El incremento de valor que se somete a tributación no es el de las viviendas (o cualesquiera otras construcciones), sino el incremento de valor del terreno sobre el cual está edificada la vivienda.
• No recae sobre terrenos rústicos, sino solamente sobre terrenos urbanos (edificados o no).
• El impuesto únicamente se devenga cuando se produce una transmisión de la propiedad, ya sea por compraventa, por donación, por herencia o por cualquier otro título. También la constitución de derechos reales como el usufructo, hace que se devengue el IIVTNU. Así, mientras un inmueble continúa en las mismas manos, aunque el terreno esté aumentando su valor, no se devenga el impuesto. Solo lo hace cuando hay una transmisión.
• El período que se tiene en cuenta para la revalorización del terreno es de un mínimo de un año y un máximo de veinte. De esta manera, si se compra un inmueble y se vende antes de que haya transcurrido un año desde la compra, no se devengará el IIVTNU. Y si han pasado más de veinte años desde la compra, solo se tributará por el incremento producido en veinte años.

El impuesto en cuestión estaba pensado para épocas de “normalidad” económica, en las que los inmuebles siempre se revalorizaban en mayor o menor medida. Pero desde que comenzó la crisis, es claro que en muchos casos se han vendido inmuebles cuyo precio no se ha revalorizado o, incluso, ha disminuido. Y sucede que los Ayuntamientos siguen exigiendo el pago del impuesto a pesar de que entre la adquisición y la enajenación el valor se haya estancado o se haya reducido.

Ya venían sucediéndose diferentes sentencias de tribunales ordinarios que consideraban que, ya que el hecho imponible del impuesto es “el incremento del valor de los terrenos”, no podía exigirse tal impuesto cuando no se había producido un incremento real de valor.

Algunos órganos judiciales, en lugar de resolver directamente el problema que les era planteado por las partes, decidieron someter al TC una cuestión de inconstitucionalidad. Una de estas cuestiones es la que ha resuelto ahora el Tribunal Constitucional, que ha declarado nulos algunos preceptos de la Norma Foral, pero ha declinado expresamente pronunciarse sobre la Ley de Haciendas Locales, porque ésta no era aplicable al caso concreto que le fue sometido.

El principal argumento del TC descansa en el artículo 31 de la Constitución, que declara que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica”.

El Tribunal ha manifestado en ocasiones que el principio de capacidad económica es compatible con el establecimiento de tributos que graven una riqueza o una renta potencial. Pero lo que en ningún caso es admisible establecer un tributo que grave una capacidad económica, no ya potencial, sino “inexistente, virtual o ficticia”.

Sobre esta base, la Sentencia explica que tal y como está redactada la Norma Foral (y, añadimos nosotros, también la Ley de Haciendas Locales), resulta que se gravan situaciones en las que no se ha puesto de manifiesto ninguna riqueza ni capacidad económica, porque lo que la Ley está consagrando es una auténtica ficción.

En efecto, el IIVTNU prescinde de cuál sea el valor real de mercado en el momento de la compra y en el momento de la venta; prescinde también de si al enajenar el inmueble, el vendedor ha obtenido por él más o menos precio que lo que pagó cuando lo compró. El impuesto establece una presunción según la cual, se considera que quien ha mantenido en su poder un inmueble entre uno y veinte años, ha visto incrementarse el valor del terreno en todo caso, y además establece el porcentaje de incremento que ha de tenerse en consideración en función del número de años transcurridos, con independencia de cuál sea la realidad. Y la ley no admite prueba en contrario: el sujeto pasivo tendrá que pagar sí o sí, sin que se le dé la oportunidad de demostrarle al Ayuntamiento que en realidad ha perdido dinero.

El TC considera que esta forma de estructurar el impuesto “carece de toda justificación razonable en la medida que […] se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1”.

Y por ello el TC declara inconstitucionales y nulos –únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor– los artículos de la Norma Foral que declaran que para determinar la base imponible del impuesto, ha de tenerse en cuenta el valor del terreno fijado a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aplicándole los porcentajes establecidos en la Norma. Además, declara nulo también (en la misma medida) el artículo que permite a los Ayuntamientos establecer el sistema de autoliquidación, por el que los sujetos pasivos están obligados a liquidar ellos mismos el impuesto y a ingresar la cuota resultante.

Como conclusión cabe destacar que, al menos desde 1988 en que se estableció una regulación del IITVNU básicamente igual que la actual, hemos estado regidos en esta materia por una norma que, en palabras del TC, carece de toda justificación razonable y contradice frontalmente el artículo 31.1 de la Constitución.

Ello no significa que todo lo que se haya pagado en concepto de impuesto municipal de plusvalía en estos casi 30 años deba ser devuelto –solamente cabe reclamar lo pagado en los últimos cuatro años sin que se haya producido un incremento real de valor-. Pese a ello, sin duda van a ser muy numerosas las reclamaciones que a partir de ahora tendrán que afrontar los ayuntamientos y muy altas las cantidades que se verán forzados a devolver.

Escrito por Ramón Gutiérrez del Álamo, Socio, Director del Área de Derecho Procesal, Adarve Abogados