La reforma del Tribunal Constitucional

El día 1 de septiembre de 2015, el Grupo Parlamentario Popular ha presentado en el Congreso una proposición de ley orgánica para reformar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), con la finalidad de dotar al alto Tribunal de mecanismos más eficaces para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones.

Como no podía ser de otra manera, la iniciativa ha levantado una considerable polémica. Se la ha calificado de inoportuna por la proximidad de las elecciones al parlamento catalán del próximo 27 de septiembre, pero también la han calificado de tardía quienes consideran que las medidas que propone debieron adoptarse mucho tiempo antes.

Se ha dicho que el Tribunal Constitucional (TC) no es un órgano del Poder Judicial y que, por tanto, no necesita facultades ejecutivas, pero también se ha señalado que no es necesario dotar al TC de mecanismos para la ejecución de sus decisiones, porque la ley actual ya dispone de ellos.

Unos tachan la propuesta de electoralista o la califican de amenaza, mientras que otros la reciben con los brazos abiertos como necesaria y esperada. 

La regulación actual

Pero, ¿cuál es el contenido de la reforma que se propone? Hasta ahora la LOTC contiene pocas y escuetas previsiones sobre cómo deben llevarse a efecto las resoluciones del TC, a saber:

• Todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1).
• Los Juzgados y Tribunales prestarán con carácter preferente y urgente al Tribunal Constitucional el auxilio jurisdiccional que éste solicite (art. 87.2).
• El Tribunal podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución (art. 92, primer párrafo).
• Podrá también declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas (segundo párrafo del art. 92, introducido en 2007, cuando el legislador pensó que era preciso dotar al TC de una nueva arma para hacer cumplir sus decisiones).
• Podrá imponer multas coercitivas de 600 a 3.000 euros a cualquier persona, investida o no de poder público, que incumpla los requerimientos del Tribunal dentro de los plazos señalados y reiterar estas multas hasta el total cumplimiento de los interesados, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad a que hubiera lugar (art. 95.4, modificado también en 2007 para aumentar las cuantías de las multas, que hasta entonces iban de 5.000 a 100.000 pesetas).

Como se ve, las previsiones que actualmente contiene la Ley son bastante vagas: una obligación genérica de cumplimiento de las decisiones del TC; una obligación de los tribunales de prestar auxilio al TC; la posibilidad del alto tribunal de resolver las incidencias de la ejecución (pero sin desarrollar el procedimiento por el que esas incidencias deban ser resueltas y sin concretar qué incidencias pueden surgir ni en qué sentido deben resolverse); la posibilidad de que el TC designe quién ha de ejecutar las sentencias…

La posibilidad de declarar la nulidad de las resoluciones contrarias a las sentencias del TC, como se ha apuntado, se incorporó en el año 2007, tomándola de una previsión similar existente ya en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y en cuanto a la posibilidad de imponer multas coercitivas, está prevista no solo para la ejecución, sino para cualquier momento procesal en que el Tribunal deba requerir una determinada conducta de autoridades, funcionarios o particulares; por ejemplo, si para decidir un asunto, el TC necesita recabar información o documentación a un organismo administrativo o judicial.

La regulación propuesta

Partiendo de la descrita situación actual, las principales novedades que pretenden introducirse en la LOTC son:

1.- En primer lugar, se pretende declarar que las sentencias y resoluciones del TC tengan la consideración de títulos ejecutivos. Es decir, que tales resoluciones sean directamente ejecutables.

Se ha sostenido que las resoluciones del TC no son ejecutables, porque no contienen pronunciamientos de condena, sino que son meramente declarativas. Aunque esta afirmación es discutible, no cabe duda de que hay numerosas resoluciones del TC que sí son meramente declarativas o constitutivas y no contienen ningún pronunciamiento de condena, ni imponen obligaciones de hacer. En el ámbito civil, la ley dispone que los jueces no podrán ordenar la ejecución de sentencias de este tipo, porque no hay en ellas ningún pronunciamiento que requiera ser ejecutado.

Basta pensar en las resoluciones que inadmiten a trámite recursos, o en las sentencias que los desestiman. Incluso las sentencias que declaran inconstitucional una ley o parte de ella, no requieren a priori ninguna actividad por parte de nadie para su ejecución, ya que el efecto propio de una declaración de inconstitucionalidad equivale a la derogación de la ley. La mera publicación de la Sentencia del TC en el BOE supone la desaparición de la ley del ordenamiento jurídico. Cuestión diferente es que haya autoridades o funcionarios que, por desconocimiento o por mala fe, pretendan continuar aplicando una norma anulada.

Por ello, estimo que declarar genéricamente que las resoluciones del TC tendrán la consideración de títulos ejecutivos, es una declaración demasiado amplia, y que debería limitarse a aquellas sentencias o resoluciones que impongan alguna obligación de hacer o de no hacer.

2.- Por otro lado, se quieren introducir una serie de reformas con las que se incorporarían a la LOTC medidas concretas de ejecución equivalentes a las previstas para la ejecución de sentencias en el ámbito contencioso administrativo. Y, con carácter genérico se quiere declarar que, para lo no previsto expresamente en la LOTC en materia de ejecución, será aplicable supletoriamente la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Las medidas concretas que se proponen, tomadas de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son:

• La posibilidad de que el Tribunal recabe el auxilio de cualquier administración o poder público.
• La posibilidad de que el Tribunal proceda a la ejecución sustitutoria de sus resoluciones, si el órgano o autoridad que debe ejecutarla no lo hace. Para ello, podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación para que –en los términos que el Tribunal fije- adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones. No dice la proposición del Grupo Popular, qué tendría que hacer el TC en el supuesto de que fuese el propio Gobierno de la Nación el que incumpliera la resolución.
• La posibilidad de que el TC ponga los hechos en conocimiento de la Fiscalía o de la autoridad judicial para que éstas exijan la responsabilidad penal que pudiera resultar procedente.

3.- Junto a las facultades que se han mencionado en el anterior apartado, el grupo parlamentario propone otra  que no está prevista para el procedimiento contencioso administrativo y que constituye la mayor novedad de la proposición: que se atribuya al TC la facultad de suspender en sus funciones a las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento. Esta suspensión no sería una separación (definitiva), sino una medida temporal, limitada al tiempo estrictamente necesario para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal.

Todos sabemos que el destinatario de esta reforma que ahora se propone tiene nombre y apellidos, aunque en caso de aprobarse regirá erga omnes. Por ello, me planteo si la suspensión temporal del destinatario de la reforma garantiza de algún modo el cumplimiento de una eventual sentencia del TC. Porque, una vez suspendida la autoridad díscola, ¿quién ocupará su lugar durante el tiempo que dure la suspensión? Si el suspendido es un cargo electo, ¿no debería asumir sus funciones el segundo de la lista, o el vicepresidente, o un consejero? ¿El sustituto cumplirá lo ordenado por el TC, o tendrá las mismas ganas de obedecer que tenía el suspendido?

Y, en cualquier caso, aunque durante la suspensión del díscolo se pudieran llevar las aguas a su cauce, una vez que finalice la suspensión ¿no volverá la autoridad repuesta a realizar los actos que motivaron su separación? ¿Qué debería hacer el TC entonces? ¿Volver a suspenderle?

La supuesta desnaturalización del TC

Como apunté al comienzo de estas líneas, se ha criticado la proposición por muchos motivos. Uno de los argumentos utilizados se centra en que el TC no es un órgano del Poder Judicial, sino el intérprete supremo de la Constitución y, por ello –se dice- la reforma propuesta desnaturaliza la función del TC y lo convierte en un mero ejecutor directo de sus disposiciones.

Es cierto que el TC no forma parte del Poder Judicial y es cierto que el ejercicio de la potestad jurisdiccional “juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado” se atribuye por la Constitución en exclusiva a los Juzgados y Tribunales ordinarios. Pero no es menos cierto que la propia Constitución habla de “jurisdicción constitucional” y que el propio TC se reconoce a sí mismo como órgano que ejerce una auténtica función jurisdiccional. En este sentido, no parece descabellado que se le otorguen facultades para hacer ejecutar sus decisiones.

La misma persona que argumentaba que el TC queda desnaturalizado al atribuírsele funciones de ejecución, aducía inmediatamente que la reforma es innecesaria, porque el TC ya tiene mecanismos suficientes para asegurar la efectividad de sus resoluciones. Entiendo que hay una contradicción entre ambos argumentos: si el TC ya cuenta con resortes para asegurar que sus decisiones se cumplan, ¿Por qué se desvirtúa la naturaleza del Tribunal cuando se le otorgan nuevos resortes más eficaces?

Por lo demás, aunque es cierto que las competencias del TC español son muy concretas y muy estrechamente relacionadas con la interpretación y defensa de la Constitución, distinguiéndose así de los órganos del Poder Judicial y de las competencias de éstos, no es menos cierto que:

• Por un lado, la propia Constitución permite que por Ley Orgánica se atribuyan otras competencias diferentes, sin establecer limitación alguna, por lo que el abanico competencial del TC no es un numerus clausus.
• Por otro lado, no es ajena a la naturaleza de los Tribunales Constitucionales de nuestro entorno, la atribución a los mismos de competencias que a priori parecen más propias del Poder Judicial, como puede ser el enjuiciamiento criminal de determinadas autoridades (caso del TC alemán).

Del mismo modo, el antecedente inmediato del TC actual, que es el Tribunal de Garantías Constitucionales creado en la Constitución de 1931, además de las funciones propiamente constitucionales tenía atribuidas también otras más “mundanas” o más propias del Poder Judicial, como las relativas al enjuiciamiento criminal de las más altas autoridades del Estado.

En definitiva, no veo en qué medida queda desnaturalizado el TC por la atribución de facultades para la ejecución de sus propias decisiones en materia constitucional, puesto que, por un lado, la actual LOTC ya le atribuye algunas de esas facultades y, por otro, la Constitución permite que por Ley Orgánica se le atribuyan nuevas competencias.

Escrito por Ramón Gutiérrez del Álamo, Socio, Director del Área Procesal de Adarve Abogados